Le controversie risarcitorie per il danno da occupazione appropriativa appartengono alla giurisdizione del giudice amministrativo. Cassazione, Sezioni Unite, sentenza 28/01/2021, n. 1919

La Massima

A cura dell’avv. Andrea Diamante

In tema di occupazione appropriativa o acquisitiva, vi è un originario esercizio legittimo del potere provvedimentale della P.A. con la dichiarazione pubblica utilità, che successivamente ha perso di efficacia, ma la condotta appropriativa si colloca del tutto all’interno dell’esercizio della potestà amministrativa e, “ratione materiae”, all’interno della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo

La Nota

A cura dell’avv. Andrea Diamante

Il Fatto

Il proprietario di alcuni fondi citava in giudizio l’ente comunale per l’illegittima occupazione e ablazione di degli stessi. Il Comune aveva sì provveduto alla dichiarazione di pubblica utilità, non anche però all’emissione del decreto di esproprio e all’inizio dei lavori per la realizzazione delle opere pubbliche, venendo dunque in rilievo la fattispecie dell’occupazione acquisitiva o appropriativa. Per tal motivo chiedeva la condanna del Comune al il risarcimento del danno nella misura del valore venale dei fondi stessi.

Il Tribunale negava la propria giurisdizione, sì come la Corte di appello che, investita dell’impugnazione della pronuncia di prime cure, confermava la statuizione sulla spettanza della giurisdizione al giudice amministrativo. Adito il T.a.r., questi pronunciava a sua volta il difetto di giurisdizione, la cui pronuncia passava in giudicato.

Il proprietario dei fondi allora promuoveva ricorso per cassazione per conflitto reale negativo di giurisdizione ex art. 362 co. 2 n. 1 c.p.c.. Il ricorrente chiedeva l’affermazione della giurisdizione del giudice amministrativo, in accordo con l’orientamento più recente, posto che la fattispecie era caratterizzata dall’esercizio del potere amministrativo in forma provvedimentale nella fase iniziale del procedimento, non sostanziandosi dunque in un mero comportamento materiale. Il ricorrente, poi, chiedeva in subordine, in accordo con un orientamento meno recente, l’affermazione della giurisdizione del giudice ordinario.

Occupazione appropriativa: il riparto di giurisdizione tra passato e presente

La Suprema Corte ha affermato la giurisdizione del giudice amministrativo, richiamando il costante orientamento di legittimità, attraverso un breve excursus storico sull’attribuzione della giurisdizione nei casi di occupazione acquisitiva.

In particolare, prima del 1° luglio 1998 le controversie risarcitorie per il danno da occupazione appropriativa rientravano nella giurisdizione del giudice ordinario, in ossequio all’antico criterio del riparto di giurisdizione fondato sulla dicotomia diritti soggettivi-interessi legittimi.  A partire dal 10 agosto 2000 (data di entrata in vigore dell’art. 34 D. Lgs. 80/1998, come riformulato dall’art.7  L. 205/2000) dette controversie erano invece attribuite alla giurisdizione del giudice amministrativo sol perché ricomprese nella giurisdizione esclusiva in materia urbanistico-edilizia, giurisdizione così attribuita dall’art. 53 D.P.R. 327/2001 quandunque la dichiarazione di pubblica utilità fosse intervenuta a partire dal 1° luglio 2003, data di entrata in vigore del T.U. espropriazioni (S.U. 3660 del 2014).

La controversia in oggetto è sorta nel 2005, pertanto la Suprema Corte, rilevando un originario esercizio legittimo del potere provvedimentale della P.A., ha collocato la condotta appropriativa all’interno dell’esercizio della potestà amministrativa, dunque “ratione materiae” all’interno della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133, co. 1, lett. G) D. Lgs. 104/2010 e “ratione temporis” ex art. 34 D. Lgs. n. 80/1998 e art. 7 L. 205/2000.

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Cassazione, Sezioni Unite, sentenza 28/01/2021, n. 1919

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FATTI DI CAUSA E RAGIONI DELLA DECISIONE

1. La Corte d’Appello di Catania, investita dell’impugnazione della pronuncia del Tribunale omonimo che aveva declinato la propria giurisdizione in relazione alla domanda proposta da (OMISSIS), in qualità di erede di (OMISSIS), volta al riconoscimento della responsabilità del Comune di Viagrande per l’illegittima occupazione ed ablazione di fondi di sua proprietà ed alla condanna dell’ente al risarcimento nella misura del valore venale dei fondi stessi, confermava la statuizione del giudice di primo grado, affermando che la giurisdizione fosse di spettanza del giudice amministrativo. Nella specie, il Comune aveva provveduto tempestivamente alla dichiarazione di pubblica utilità ma ad essa non era seguito il decreto di esproprio nè erano iniziati i lavori relativi alle opere da eseguire. Ciò aveva dato luogo alla fattispecie della cd. occupazione acquisitiva, fondata su un iniziale legittimo esercizio del potere pubblico cui tuttavia non fa seguito il regolare svolgimento del procedimento ablatorio nei termini di legge.

2. (OMISSIS), che aveva provveduto all’instaurazione del procedimento davanti al giudice ordinario, all’esito della pronuncia di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, emessa dal T.A.R. Catania, coperta da giudicato, ha promosso ex art. 362 c.p.c., n. 2, conflitto reale negativo di giurisdizione.

2.1 A sostegno del ricorso ha affermato che alla luce della giurisprudenza più recente la giurisdizione deve ritenersi appartenente al giudice amministrativo il quanto la fattispecie dedotta in giudizio si caratterizza per l’esercizio del potere amministrativo in forma provvedimentale nella fase iniziale del procedimento e non si sostanzia in un mero comportamento materiale. In subordine ove si seguisse un orientamento della giurisprudenza di legittimità meno recente, chiede che venga affermata la giurisdizione del giudice ordinario.

3. In primo luogo deve essere affrontata la questione dell’ammissibilità del ricorso per conflitto negativo di giurisdizione.

3.1 Ritiene il Collegio alla luce del più recente orientamento di queste S.U. (Ord. n. 8246 del 2018), deve ritenersi ammissibile il ricorso per conflitto negativo di giurisdizione nell’ipotesi in cui il giudice ordinario ed il giudice amministrativo abbiano entrambi negato con sentenza la propria giurisdizione sulla medesima controversia, pur senza sollevare essi stessi d’ufficio il conflitto, essendosi in presenza non di un conflitto virtuale di giurisdizione, risolvibile con istanza di regolamento preventivo ex art. 41 c.p.c., ma di un conflitto reale negativo di giurisdizione, denunciabile alle sezioni unite della Corte di cassazione, ai sensi dell’art. 362 c.p.c., comma 2, n. 1, in ogni tempo e, quindi, indipendentemente dalla circostanza che una delle due pronunce in contrasto sia passata in giudicato. La richiesta subordinata di affermazione della giurisdizione del giudice ordinario, non costituisce ostacolo alla proposizione del conflitto di giurisdizione, in quanto non costituisce comportamento processuale volto a superare la questione di giurisdizione in funzione univoca di ottenere una pronuncia di merito. La indicazione, peraltro subordinata, si colloca all’interno di iniziative processuali di parte volte alla pregiudiziale individuazione del giudice munito di giurisdizione.

3.2 Deve essere affermata la giurisdizione del giudice amministrativo alla luce del costante orientamento di questa Corte così massimato: Le controversie risarcitorie per il danno da occupazione appropriativa, iniziate in periodo antecedente al 1° luglio 1998, rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario, secondo l’antico criterio di riparto diritti soggettivi-interessi legittimi, al pari delle medesime controversie, se iniziate nel periodo dal 1° luglio 1998 al 10 agosto 2000, data di entrata in vigore della legge n. 205 del 2000, per effetto della sentenza n. 281 del 2004, della Corte costituzionale, che, ravvisando nel Decreto Legislativo n. 80 del 1998, articolo 34, anteriormente alla riscrittura operata con la L. n. 205 del 2000, articolo 7, un eccesso di delega, ha dichiarato l’incostituzionalità delle nuove ipotesi di giurisdizione esclusiva. Sono, invece, attribuite alla giurisdizione del giudice amministrativo, le controversie risarcitorie per l’occupazione appropriativa instaurate a partire dal 10 agosto 2000, data di entrata in vigore del D. Lgs n. 80 del 1998, art. 34, come riformulato dalla L. n. 205 del 2000, art. 7, non già perchè la dichiarazione di pubblica utilità sia di per sè idonea ad affievolire il diritto di proprietà, ma perchè ricomprese nella giurisdizione esclusiva in materia urbanistico-edilizia, mentre la stessa giurisdizione è attribuita dal Decreto del Presidente della Repubblica n. 327 del 2001, art. 53, se la dichiarazione di pubblica utilità sia intervenuta a partire dal 1 luglio 2003, data di entrata in vigore del t. u. espropriazioni. (S.U. 3660 del 2014).

3.3. Nella specie la controversia è sorta nel 2005. Vi è stato l’originario esercizio legittimo del potere provvedimentale della P.A. che successivamente ha perso di efficacia ma la condotta appropriativa si colloca del tutto all’interno dell’esercizio della potestà amministrativa e, “ratione materiae”, all’interno della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133 c. 1 lettera g d. lgs. n. 104 del 2010 (e “ratione temporis” art. 34 d. lgs. n. 80 del 1998 e 7 l. n. 205 del 2000).

Non vi è statuizione sulle spese processuali in mancanza di difese della parte intimata.

P.Q.M.

Dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo.
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